Γράφει ο Απόστολος Ι. Παπατόλιας
Εκλ. αναπλ. καθηγητής Δημόσιας Διοίκησης στο ΕΑΠ, πρ. νομάρχης και σύμβουλος ΑΣΕΠ
Σε αντίθεση με τη συντηρητική προσέγγιση που αντιμετωπίζει την Αυτοδιοίκηση ως οντότητα θεσμικά υποδεέστερη και πλήρως οριοθετημένη έναντι του Κεντρικού Κράτους, οι προοδευτικές αντιλήψεις θεωρούν ότι αυτή αποτελεί ισότιμη συνιστώσα του πολιτικο-διοικητικού συστήματος, υπηρετώντας βασικούς σκοπούς της ενιαίας κρατικής ολότητας. Μια γενναία μεταρρύθμιση της Αυτοδιοίκησης με προοδευτικό πρόσημο και ισχυρή κοινωνική γείωση πρέπει, συνεπώς, να σηματοδοτεί αφενός την ουσιαστική αναβάθμισή της στο συνολικό σύστημα διακυβέρνησης, μέσω μιας ριζικής μεταβολής του θεσμικού συσχετισμού προς όφελος των οργάνων της Αποκέντρωσης και αφετέρου τον επανασχεδιασμό του τοπικού συστήματος διακυβέρνησης προς δύο βασικές κατευθύνσεις: α) τη διασφάλιση της αποτελεσματικής δράσης («διοικητικής ικανότητας») Δήμων και Περιφερειών και β) την ενίσχυση της δημοκρατικής λειτουργίας των ΟΤΑ.
Η ενίσχυση της διοικητικής ικανότητας Δήμων και Περιφερειών θα τους επιτρέψει να συμμετάσχουν με αξιώσεις στον σχεδιασμό και την υλοποίηση των δημόσιων πολιτικών μέσα από τον επαναπροσδιορισμό των διαδικασιών του «δημοκρατικού προγραμματισμού» και της κοινωνικά ωφελιμότερης αξιοποίησης των τοπικών αναπτυξιακών πόρων. Στο πλαίσιο αυτό, εντάσσονται α) η διαφοροποιημένη ενίσχυση των Δήμων αναλόγως προς τις ανάγκες και τα χαρακτηριστικά τους, β) η γενικευμένη εφαρμογή πρακτικών «ενδοδημοτικής αποκέντρωσης», γ) η προώθηση σύγχρονων μορφών διαδημοτικής και διαβαθμιδικής συνεργασίας, όπως και δ) η εισαγωγή θεσμών μητροπολιτικής διακυβέρνησης για τη διαχείριση των οξυμμένων προβλημάτων υπερτοπικού χαρακτήρα στα μεγάλα πολεοδομικά συγκροτήματα της χώρας. Η ισόρροπη ανάπτυξη των Περιφερειών επανακάμπτει ως στρατηγική προτεραιότητα για την πυροδότηση της περιφερειακής ανάπτυξης, ενώ παράλληλα επικαιρότητα αποκτούν οι χωροταξικές αναδιατάξεις Δήμων, με ορθολογικά κριτήρια, σαφή επιστημονική τεκμηρίωση και κοινωνική διαβούλευση με τους συλλογικούς φορείς των ΟΤΑ. Η αναχωροθέτηση προβάλλει όχι ως δημαγωγικό σύνθημα, αλλά ως μεταρρυθμιστική διέξοδος για την αποκατάσταση βασικών όρων της διοικητικής και της δημοκρατικής λειτουργίας της Αυτοδιοίκησης, που έχουν σήμερα πληγεί από τα λεγόμενα «χωροταξικά τέρατα» του Καλλικράτη, παράλληλα με την κατάργηση των παρωχημένων (και κυβερνητικά χειραγωγούμενων) Αποκεντρωμένων Διοικήσεων και τη θεσμοθέτηση αξιόπιστου πλαισίου για την εποπτεία της δράσης των ΟΤΑ.
Η ενίσχυση του δημοκρατικού ελέγχου των δημοτικών και περιφερειακών αρχών αποτελεί αφενός το θεσμικό αντιστάθμισμα της υπερσυγκέντρωσης εξουσίας στα μονοπρόσωπα αιρετά όργανα και αφετέρου τη νομιμοποιητική βάση του αναβαθμισμένου ρόλου της Αυτοδιοίκησης, που πρέπει να συνοδεύεται από ισχυρότερες εγγυήσεις διαφάνειας και λογοδοσίας των φορέων τους. Τούτο διότι δεν πρέπει να υποτιμηθεί ο κίνδυνος να υποκατασταθεί ο συγκεντρωτισμός του Κεντρικού Κράτους από πολλούς μικρότερους, αλλά εξίσου επιζήμιους, τοπικούς συγκεντρωτισμούς ή άλλες τοπικές «ολιγαρχίες» που αναπτύσσονται στο περιβάλλον των τοπικών δικτύων συμφερόντων και των ισχυρών πολιτικών εξαρτήσεων που τα συνοδεύουν.
Περαιτέρω, μια θεσμικά ισότιμη Αυτοδιοίκηση στο σύστημα διακυβέρνησης δεν μπορεί να εξαντλεί τον ρόλο της στη διαχείριση προαποφασισμένων έργων από το Κεντρικό Κράτος, αλλά οφείλει η ίδια να είναι φορέας κοινωνικής προστασίας και καθολικός πάροχος δημόσιων αγαθών και υπηρεσιών. Πρέπει να κατοχυρωθεί, επομένως, η αρμοδιότητα των Δήμων και των Περιφερειών να συμμετέχουν στον σχεδιασμό και την υλοποίηση των πολιτικών συνοχής, καθώς χωρίς σαφές κοινωνικό πρόσημο και επαρκή μέσα άσκησης κοινωνικής πολιτικής, το παλαιό αίτημα του αυτοδιοικητικού κινήματος «Αποκέντρωση με Αυτοδιοίκηση» κινδυνεύει να μεταλλαχθεί σε απλή μεταφορά διοικητικών βαρών από το Κεντρικό Κράτος στους ΟΤΑ. Τελικό ζητούμενο κάθε προοδευτικής μεταρρύθμισης της Αυτοδιοίκησης είναι ότι κάθε πολίτης θα αποκτήσει ίση πρόσβαση σε ένα ελάχιστο εγγυημένο επίπεδο αυτοδιοικητικών υπηρεσιών, ανεξάρτητα από το αν κατοικεί σε έναν πλούσιο αστικό Δήμο, σε ένα ορεινό χωριό ή σε ένα μικρό νησί.
Η θεσμική ολοκλήρωση της Αυτοδιοίκησης πρέπει, τέλος, να συνδεθεί με μια σειρά μεταρρυθμιστικών παρεμβάσεων για την ουσιαστική ενίσχυση της δημοκρατικής λειτουργίας των ΟΤΑ. Η αντίληψη αυτή συμβαδίζει με τον ευρύτερο ευρωπαϊκό διάλογο για τις αναγκαίες «πρωτοβουλίες από τα κάτω», προκειμένου να τονωθεί η τοπική δημοκρατία και να ενισχυθούν οι δυνατότητες παρέμβασης των τοπικών κοινωνιών, με στόχο την ενίσχυση της «ιδιότητας του πολίτη» (citizenship). Κεντρικής σημασίας είναι η παραδοχή ότι το επίπεδο της τοπικής δημοκρατίας δεν συναρτάται απλώς και μόνο με την εκλογή των τοπικών αρχών αλλά και με το επίπεδο της λογοδοσίας τους σε πολίτες που διαθέτουν την πραγματική δυνατότητα να επηρεάζουν τις τοπικές αποφάσεις. Η προώθηση θεσμών δημοκρατικής συμμετοχής είναι αναγκαίο να συνοδεύεται από θεσμούς «κοινωνικής εξισορρόπησης» (προσβάσιμες διαδικασίες, δράσεις ενημέρωσης, ψηφιακός εγγραμματισμός πολιτών, ενθάρρυνση συμμετοχής), ώστε οι πολίτες να μπορούν πραγματικά να συνδιαμορφώνουν κοινές αποφάσεις.
Στην κατεύθυνση αυτή, διακρίνονται τρεις συμπληρωματικοί μεταρρυθμιστικοί άξονες: α) Η ενίσχυση της Τοπικής Δημοκρατίας, με θεσμούς τακτικής κοινωνικής λογοδοσίας των αιρετών Αρχών, διεξαγωγή τοπικών δημοψηφισμάτων χωρίς γραφειοκρατικά εμπόδια, κατάρτιση υποχρεωτικού «συμμετοχικού προϋπολογισμού», καθώς και γενικευμένη εφαρμογή εργαλείων «ψηφιακής διαβουλευτικής δημοκρατίας», β) ουσιαστική συμμετοχή των ΟΤΑ στο πλαίσιο της νομοπαραγωγικής διαδικασίας και στην εφαρμογή τομεακών δημόσιων πολιτικών (νομοθετική προδιαβούλευση, αυτοτελής κανονιστική αρμοδιότητα) και γ) τη θέσπιση ενός νέου εκλογικού συστήματος που θα εξισορροπεί τη δημοκρατική αρχή της ισοδυναμίας της ψήφου με την αναγκαία «κυβερνησιμότητα» των ΟΤΑ, υπηρετώντας τη μεταρρύθμιση στο τοπικό σύστημα διακυβέρνησης.
Η μεγάλη πρόκληση, τελικά, δεν είναι να δημιουργηθεί απλώς μια πολιτικά ισχυρή Αυτοδιοίκηση, αλλά και μια Αυτοδιοίκηση διοικητικά ικανή, κοινωνικά δίκαιη και δη-μοκρατικά ελεγχόμενη.
